In diesem Gastbeitrag vertritt Doaa Abdel-Motaal, Gastprofessorin für Polarstudien an der Sciences Po in Paris, die Ansicht, dass die Zeit reif ist für einen Abbau der Spannungen in der Arktis und dass in der derzeitigen geopolitischen Lage eine Deeskalation möglich ist.
Die Arktis ist derzeit eine spannungsgeladene Region. Nach dem Einmarsch Russlands in die Ukraine im Jahr 2022 wurde die Arbeit des Arktischen Rates für ein Jahr ausgesetzt, da die anderen sieben Mitglieder sich weigerten, unter russischem Vorsitz tätig zu werden. Obwohl der Arktische Rat seine Arbeit 2023 unter norwegischem Vorsitz wieder aufnahm, sind die Beziehungen zu Russland weiterhin angespannt und die Zusammenarbeit ist weit vom Vorkriegsniveau entfernt. Ein ähnlicher Zusammenbruch der Regierungsführung ereignete sich im Barents Euro-Arctic Council, was Russland dazu veranlasste, sich im September 2023 aus dem Gremium zurückzuziehen, nachdem ihm die turnusmäßige Präsidentschaft verweigert worden war.
Zuvor, im Mai 2022, war Russland auch aus dem Rat der Baltischen Staaten ausgetreten, als dieser wegen des Ukraine-Konflikts suspendiert wurde – einem Gremium, dem mehrere Akteure aus der Arktis angehören, darunter Norwegen, Finnland und Schweden. Diese Entwicklungen verdeutlichen eine immer größer werdende Kluft, da Russland, ein dominierender Faktor in der Arktis, zunehmend isoliert ist.
Die geopolitische Bedeutung Russlands in der Arktis darf nicht unterschätzt werden. Das Land kontrolliert mehr als die Hälfte der Küstenlinie des Arktischen Ozeans und verfügt über immense natürliche Ressourcen, darunter 69 % der Gasreserven der Region. Die Marginalisierung Russlands in arktischen Regierungsgremien schafft ein Vakuum, kann aber auch eine Chance bieten, die Struktur der arktischen Verwaltung zu überdenken. Wir stehen vor der Frage, ob die Spannungen von heute zu einer sichereren Arktis von morgen führen können, anstatt zu einer konfliktreichen Region.
Während Abrüstung, Entmilitarisierung und Denuklearisierung mittel- und vielleicht sogar langfristig unwahrscheinlich bleiben, gibt es einen anderen Weg, den Konflikt in der Arktis einzudämmen: Gestaltung einer neutralen Region. Indem sie die Arktis zu einer Zone des Friedens erklärt, könnte die Welt das Wettrüsten eindämmen und die ökologische und wirtschaftliche Stabilität der Region sichern. Vor allem aber würde eine neutrale Arktis es der Welt ermöglichen, die beiden lebenswichtigen Schifffahrtswege, die sich dort zu entwickeln beginnen, in aller Sicherheit auszubauen und Differenzen durch diplomatische Verhandlungen und nicht durch militärische Stärke zu lösen.
Die Gestaltung einer neutralen Region würde nicht die Abschaffung von defensiven oder offensiven Fähigkeiten erfordern, sondern lediglich die Verpflichtung, den Frieden und die Stabilität in der Region zu erhalten. Dabei würden sich die politischen Entscheidungsträger der Arktis am Regelwerk für die Antarktis orientieren, dem Antarktisvertrag von 1959, der den Kontinent entmilitarisiert und dem Frieden und der wissenschaftlichen Forschung gewidmet hat. Auch wenn sie nicht so weit gehen würden, ihre eigenen Gebiete, ähnlich wie den südlichen Kontinent, zu entmilitarisieren, würden sie sich dennoch zum Frieden und zur Suche nach diplomatischen Lösungen verpflichten.
Während der Krieg zwischen Russland und der Ukraine nicht nur für die Kriegsparteien, sondern auch für die Nationen östlich und westlich des Konflikts, die gezwungen sind, Partei zu ergreifen, seinen Tribut fordert, möchte niemand, dass sich der aktuelle Konflikt auf die Arktis ausweitet. Hinzu kommt, dass die derzeitigen Spannungen zu einer Ausweitung der Nordatlantikvertrags-Organisation (NATO) in der Arktis geführt haben, indem Finnland und Schweden aufgenommen wurden, wodurch die Arktis zu einer „NATO gegen Russland“ wird.
Aber genau diese Neugewichtung der Mächte in der Arktis und die Schaffung von zwei dominanten Blöcken könnte eine Deeskalation ermöglichen. Beide Seiten sind mächtig, und ein Konflikt könnte zur gegenseitigen Vernichtung führen. Die Gelegenheit, die Arktis neutral zu gestalten, bietet sich jetzt an. Diese Neugestaltung der arktischen Verwaltung erfordert jedoch ein Verständnis der politischen Dynamik, die die derzeitige Struktur der Region geprägt hat – und der verpassten Chancen auf dem Weg dorthin.
Der Arktische Rat ist aus der Erklärung zum Schutz der arktischen Umwelt und der Strategie zum Schutz der arktischen Umwelt (AEPS) hervorgegangen, die beide in den frühen 1990er Jahren initiiert wurden. Die AEPS, die 1991 von den acht arktischen Nationen (Dänemark, Finnland, Island, Kanada, Norwegen, Russland, Schweden und den USA) verabschiedet wurde, zielte darauf ab, Umweltprobleme in der arktischen Region anzugehen und die Zusammenarbeit bei Themen wie Umweltverschmutzung und Erhaltung der biologischen Vielfalt zu fördern. Im Zuge der Umsetzung der Ziele der AEPS wurden die Verhandlungen über eine Ausweitung der arktischen Zusammenarbeit fortgesetzt. Während einige Länder, wie z. B. Kanada, einen starken Arktischen Rat schaffen wollten, waren die Vereinigten Staaten eher zurückhaltend.
In den 1970er Jahren unterbreitete der kanadische Professor Maxwell Cohen einen visionären Vorschlag für ein Arctic Basin Agreement, das nicht nur den Umweltschutz, sondern auch Frieden und Sicherheit in der Arktis zum Ziel hatte. Er wurde von der kanadischen Regierung unterstützt. Dieser Vorschlag beruhte auf der Anerkennung der strategischen Bedeutung der Region und des Konfliktpotenzials. 1992 schrieb Donat Pharand, der die Idee eines Abkommens für das Arktische Becken und eines starken Arktischen Rates wiederbeleben wollte:
„Damit eine atomwaffenfreie Zone in der Arktis erfolgreich sein kann, müssten mindestens vier Hauptpunkte vereinbart werden: ein vollständiges Verbot von Atomwaffen, die Abgrenzung des entnuklearisierten Gebiets (zu dem auch die Kola-Halbinsel gehören sollte), ein System der Überprüfung und Kontrolle und die Einbeziehung aller zirkumpolaren Staaten. Da alle arktischen Staaten auf die Stationierung von Atomwaffen auf ihrem Territorium verzichtet haben, mit Ausnahme der ehemaligen Sowjetunion und der Vereinigten Staaten, bestünde das Problem darin, die beiden Supermächte zu überzeugen.“
Der Vorschlag fand in den 70er Jahren wenig Anklang, nachdem er von den beiden Atommächten der Arktis rundweg abgelehnt worden war, und fand auch in den 1990er Jahren nur wenig Unterstützung. In der Tat haben die Vereinigten Staaten immer befürchtet, dass ein starkes arktisches Führungsgremium ihre strategischen und wirtschaftlichen Interessen bedrohen könnte. Sie bestanden darauf, einen Arktischen Rat als rein beratendes Forum einzurichten und stimmten schließlich der Bildung einer Struktur ohne rechtliche Bindung zu.
Man sah den Rat als hochrangiges Forum zur Förderung der Zusammenarbeit zwischen den arktischen Staaten unter Einbeziehung der indigenen Gemeinschaften der Arktis an – Punktum. Das Ergebnis war die Schaffung eines finanzschwachen Arktischen Rates, der seit siebzehn Jahren ohne ein ständiges Sekretariat auskommen muss.
Das Zögern der Vereinigten Staaten wurde auch durch die Verhandlungen über das Seerechtsübereinkommen der Vereinten Nationen (UNCLOS) geschürt, insbesondere durch Artikel 234 über eisbedeckte Gebiete, in dem die beiden Länder mit den größten arktischen Küstenlinien ihre geografischen Muskeln spielen lassen wollten. Sowohl die Sowjetunion als auch Kanada setzten sich nachdrücklich für eine Bestimmung ein, die es ihnen ermöglichen würde, ihre Kontrolle über die arktischen Gewässer auszuweiten und damit ihre Zuständigkeiten für die Nördliche Seeroute (NSR) bzw. die Nordwestpassage (NWP) zu rechtfertigen.
Gemäß Artikel 234 unterliegen eisbedeckte Gewässer weltweit einer besonderen Rechtsordnung, die es Küstenstaaten erlaubt, nichtdiskriminierende Gesetze für Schiffe zu erlassen und durchzusetzen, die eisbedeckte Gebiete innerhalb ihrer exklusiven Wirtschaftszonen (EWZ) durchqueren, um Meeresverschmutzung zu verhindern. Artikel 234 des SRÜ hat es trotz seiner mangelnden Spezifität in Bezug auf die Arktis geschafft, die großen arktischen Küstenmächte mehr als zwei Jahrzehnte lang zu beschwichtigen.
Die Vereinigten Staaten, die den Umweltschutz zwar grundsätzlich unterstützen, hatten diesen Artikel abgelehnt. Sie befürchteten, dass die Erlaubnis an Küstenstaaten, ihre Regulierungsbefugnisse auszuweiten, die Freiheitsrechte auf hoher See einschränken und möglicherweise einen Präzedenzfall schaffen würde, der die militärische und kommerzielle Schifffahrt in wichtigen globalen Gewässern einschränken könnte. Nach intensiven Verhandlungen gelang es Kanada und der Sowjetunion, Artikel 234 so zu formulieren, dass gleichzeitig die souveräne Kontrolle und der Umweltschutz in der Arktis gefördert wurden, und ihre erweiterte Gerichtsbarkeit durch das SRÜ zu festigen. Die Vereinigten Staaten haben das SRÜ natürlich nie ratifiziert.
Dieser historische Kontext hat die letztendliche Gründung des Arktischen Rates geprägt, da die Vereinigten Staaten keinen Vertrag speziell für den Arktischen Ozean wollten, der Wege für stärkere maritime Ansprüche oder neue Rechte und Pflichten eröffnen würde. Als der Rat 1996 durch die Ottawa-Erklärung formell gegründet wurde, wurde er außerdem ausdrücklich daran gehindert, sich mit Fragen der militärischen Sicherheit zu befassen – ein direktes Ergebnis des amerikanischen Einflusses während der Verhandlungen.
Der Geltungsbereich des Rates wurde auf Umweltschutz und nachhaltige Entwicklung beschränkt, was die strategischen Bedenken der Vereinigten Staaten widerspiegelt, dass eine stärkere Verwaltungsstruktur ihre militärischen oder navigatorischen Freiheiten in der Region einschränken könnte. Kanadas frühe Vision eines Abkommens über das Arktische Becken und eines starken Arktischen Rates mit der Befugnis, sich mit umfassenderen Sicherheitsfragen zu befassen, wurde damit für immer ad acta gelegt und die Fähigkeit des Rates, auf die zunehmende Militarisierung der Region zu reagieren, eingeschränkt.
Heute stehen wir an einem Scheideweg. Die wachsende geopolitische Kluft, die Militarisierung der Arktis und die enormen Ressourcen, die auf dem Spiel stehen, erfordern eine Neubewertung des Verwaltungsrahmens. Eine neutrale Gestaltung der Region statt Entmilitarisierung ist ein realistisches und erreichbares Ziel. Indem wir die Arktis vor militärischen Konflikten schützen, können wir die empfindliche Umwelt und die Ressourcen der Region bewahren und gleichzeitig die Zusammenarbeit auch in Zeiten allgemeiner geopolitischer Spannungen fördern. Es ist an der Zeit, auf dem Fundament des Arktischen Rates aufzubauen und ein mutigeres, umfassenderes Verwaltungsmodell zu verfolgen, das die Arktis für künftige Generationen sichert.
Doaa Abdel-Motaal ist Gastprofessorin für Polarforschung an der Sciences Po in Paris. Ihr Buch Antarctica, the Battle for the Seventh Continent wurde für den Mountbatten Best Book Award 2018 nominiert und auf dem Financial Times Literary Festival in Oxford vorgestellt. Sie war Geschäftsführerin des Rockefeller Foundation Economic Council on Planetary Health und hat in zahlreichen internationalen Organisationen gearbeitet.
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