Entrer dans le secret des négociations sur l’Antarctique | Polarjournal
Session plénière à l’ouverture de la réunion du Traité sur l’Antarctique le lundi 20 mai. Image : Secretariat of the Antarctic Treaty

La 46e réunion consultative du Traité sur l’Antarctique se termine à Kochi en Inde. Les négociations ont porté, entre autres, sur la régulation des activités scientifiques et des activités touristiques, alors que l’émergence de l’épidémie de grippe aviaire pose de nouvelles questions. Elles se sont tenues à guichet fermé sans la presse et les médias, un fait plusieurs fois critiqué. Nous avons trouvé important de comprendre pourquoi ces réunions annuelles maintiennent ce degré restreint de transparence.

Nous nous sommes ainsi adressés à Luis Valentín Ferrada, directeur du département de droit international à l’Université du Chili et directeur de recherche à l’Institut BASE Millennium. Il a forgé son statut de spécialiste du droit Antarctique, en travaillant dans plusieurs ministères chiliens avant 2015, et il se dédie depuis à l’approche universitaire de cette branche du droit international.

Nous avons également rencontré Anne Choquet, présidente du Comité national français des recherches arctique et antarctique (CNFRAA), qui est professeure de droit international à l’Institut Universitaire Européen de la Mer en France. Elle siège aussi au Comité de l’environnement polaire, un organe décisionnel français qui examine les demandes d’activités en Antarctique.

Tous deux ont participé aux négociations et suivent les évolutions du Traité. Entretien.

Pourquoi les réunions annuelles du Traité sont-elles fermées à la présence médiatique si ce n’est lors du discours d’ouverture ?

Luis Valentín Ferrada : En général, aux réunions consultatives du Traité sur l’Antarctique, qui fait partie de la grande famille des instances internationales existantes dans le monde, il y a un effort très important depuis des années pour avancer de la manière la plus ouverte possible. Une série de canaux de communication ont été créés et il existe une préoccupation d’ouverture des archives à la communauté intéressée, sur la page du Secrétariat du Traité.

Mais concernant les réunions consultatives du Traité, comme dans toutes les négociations diplomatiques, on a besoin d’espace pour créer de la confiance entre les personnes qui sont venues négocier. Si les négociations devaient s’opérer en face d’une caméra de télévision et avec l’impression qu’elles sont filmées, il y a beaucoup de questions qui ne pourraient pas être discutées ou sur lesquelles il serait plus difficile de donner ses positions.

Les personnes qui participent à ce type de rencontres reçoivent une série d’instructions de la part de leur État respectif. Elles savent à quel point elles peuvent céder, les points à défendre et quels sont les objectifs à atteindre. Un peu comme sur un jeu d’échecs, les négociateurs avancent leurs pièces au cours de dix jours de réunion, de la meilleure forme possible. Il y a plusieurs réunions en parallèle, des choses se règlent parfois en dehors des sessions plénières, avec un café. Tout ce jeu qui se produit là-bas, propre à l’activité diplomatique, nécessite un certain degré de réserve.

Anne Choquet : Les négociations internationales, c’est toute une histoire de confiance entre États. C’est mieux de le voir sur le moyen et long terme pour comprendre les positions de chaque État. L’originalité du Traité, c’est que, quelle que soit la décision, celle-ci est prise sur la base du consensus. Actuellement, nous avons 57 États – avec l’arrivée récente de l’Arabie Saoudite – dont seulement 29 ont le droit de vote, que ce soit pour une décision sur le fonctionnement du Traité ou une simple recommandation. Il suffit qu’un État dise « non » pour que la décision ne soit pas adoptée. L’intérêt du consensus, c’est qu’après un accord, il est normalement plus facile de mettre en œuvre une décision, contrairement à un système de majorité, où l’on peut se voir imposer une règle.

Les réunions du Traité sont organisées par les États membres, généralement par ordre alphabétique. La réunion de l’année dernière a été accueillie par la Finlande et celle en cours par l’Inde. Image : Secretariat of the Antarctic Treaty

Il est donc très important d’envisager le processus décisionnel sur un temps long et ne pas forcément voir une négociation qui aboutirait sur un « non » comme un échec. On l’a vu à propos des aires marines protégées dans la presse. Cela n’a pas été adopté, c’est vrai. Mais ne vaut-il pas mieux être plus ambitieux, en prolongeant des négociations et essayer d’aller jusqu’au bout, c’est-à-dire atteindre ce fameux consensus ? Si on ne le fait pas, le risque serait de prendre une décision plus souple.

LVF : Dans un certain degré de confiance, il est possible de discuter et de mettre tel ou tel sujet sur la table, de régler certains désaccords ou malentendus existants. La transparence et l’ouverture au public mettent beaucoup de pression sur les comportements que peuvent avoir les diplomates. D’une certaine manière, il y a plus de possibilités sans cette pression.

Mais alors comment suivre les affaires de l’Antarctique si nous n’avons pas accès aux négociations ?

LVF : La session inaugurale a été ouverte au public, et le discours est parfois transmis en direct. Ensuite, les sessions de travail sont accessibles uniquement aux personnes accréditées représentant des États, mais aussi à une série d’organisations internationales et d’ONG qui travaillent sur l’Antarctique. Il y a aussi des organisations représentant les professionnels du tourisme ou de la pêche. Les États prennent les décisions, mais la quantité de personnes qui y participent est chaque fois plus importante.

AC : Le Traité repose sur des avis de scientifiques représentés par le Comité international de recherche Antarctique (SCAR), au niveau de la France par exemple, c’est le CNFRAA qui représente la science au SCAR. Puis, chaque État organise sa propre délégation, avec des scientifiques, des diplomates et des représentants des institutions internes étatiques et des autorités nationales compétentes qui prennent les décisions d’autorisation d’activité pour leur pays. Chaque délégation travaille tout au long de l’année.

En avril 2023, l’ambassadrice de France en Argentine a remis à Albert Lluberas, secrétaire exécutif du Secrétariat du Traité sur l’Antarctique, l’Ordre national du mérite. Image : Secretariat of the Antarctic Treaty

Le droit international établit des règles communes. Mais rien n’empêche les États de prendre des mesures complémentaires sans attendre le consensus en se basant sur le socle commun, les éléments scientifiques et les alertes émises pendant la réunion du Traité. Et ainsi d’afficher une posture dans le sens de ce qui a été négocié, typiquement suite à ce qu’il s’est passé avec la grippe aviaire. Les autorités nationales compétentes ont la possibilité de donner des conseils et des autorisations à ceux qui veulent aller en Antarctique. Les États peuvent prendre des mesures pour interdire certains lieux, certains comportements.

LVF : Il est possible de suivre les négociations par d’autres biais, notamment au niveau des États. Il faut leur demander et ils vont répondre parce que ce ne sont pas des discussions privées super secrètes. Ce sont parfois des questions délicates, par exemple quand ils discutent de la mise en place d’une nouvelle aire de protection de l’environnement. Si un pays a des réticences, qui peuvent être légitimes, il va présenter ses raisons. Bien sûr, il ne veut pas être cloué sur le tableau des coupables, donc pour que la négociation continue, il présentera les points sur lesquels il pourrait céder.

Dans quel temps s’inscrivent les négociations ?

LVF : Comme toute négociation diplomatique, les États font des concessions réciproques, et même si sur certains points, des pays disent « je t’appuie à 100 % », il faut souvent produire une quantité majeure de preuves et d’arguments basés sur des textes vérifiés et montrer le type de recherche scientifique que tu es en train de mener. Il faut parfois laisser mûrir l’idée et la discuter plus en détail. Mais ces choses ne se font pas du jour au lendemain.

AC : Un texte peut revenir sur le devant de la scène, comme l’a fait plusieurs fois la France. On propose, on voit qu’il n’y a pas consensus, on va peut-être laisser reposer deux ou trois années et on y reviendra plus tard. Ou alors, on pourra revenir tous les ans avec un document de travail qui permet de relancer la discussion et d’apporter autre chose. Il existe un agenda organisé, sur quatre ou cinq ans, avec des sujets et des échéances pour mener ces négociations.

LVF : Une fois les réunions terminées, la déclaration, remise à la presse et au public, montre les accords qui ont été trouvés. Ensuite, un travail de mise au propre des brouillons et de traduction commence, dans les quatre langues officielles du Traité, anglais, français, russe et castillan. Cela prend, je ne sais pas, au moins vingt jours, et tout l’historique apparaît, tous les documents présentés par les pays pour discuter sont publiés.

Les langues officielles du Traité sont l’anglais, le russe, le castillan et le français. Image : Secretariat of the Antarctic Treaty

Nous les utilisons ici à l’université pour travailler avec les étudiants. Bien sûr, c’est plus facile pour ceux qui se dédient à ce type de travaux, dans le milieu académique ou au niveau de l’État, de savoir comment y accéder, mais la base de données est fabuleuse.

Quels sont ces documents et sont-ils aisément consultables ?

AC : Les documents d’informations et de travail constituent les propositions des États, qui présentent des projets de résolutions, de mesures et de manière générale des décisions. Ces documents décrivent le point de départ des discussions, ils affichent une certaine posture des États. Ces documents sont traditionnellement ouverts à tous à la fin du processus décisionnel, c’est-à-dire que dès lors que la réunion est terminée, tout le monde y a accès, les journalistes, tout individu et toute association. Ils sortent avec un communiqué de presse qui affiche les résultats des négociations.

Effectivement, on peut être légèrement perdu. Le système du Traité sur l’Antarctique et ses réunions consultatives, c’est une énorme discussion, pendant laquelle plusieurs centaines de papiers sont proposés. Pour moi le travail du journalisme, ce n’est pas se focaliser sur ce temps à proprement parler, mais suivre un processus de négociation tout au long de l’année, l’adoption des papiers, les rapports publiés, les documents de travail et d’informations.

LVF : La presse a une responsabilité énorme sur ce thème, mais combien de journalistes se spécialisent sur ces sujets et les suivent sur le long terme ? Parce qu’on a besoin aussi de bons communicants, qui informent correctement et qui ne soient pas sensationnalistes, attrapant une nouvelle pour décrocher la minute de célébrité, et le sujet en vogue sur Twitter. Tout le monde a sa responsabilité et le thème de l’Antarctique doit être pris très sérieusement.

Est-ce que le système antarctique fonctionne bien ?

LVF : Je ne veux pas dire que les réunions consultatives travaillent nécessairement bien, j’ai déjà écrit plusieurs critiques sur leur fonctionnement, mais je trouve que c’est une organisation qui œuvre plutôt bien par rapport aux autres organisations que tout le monde connaît. Soyons francs, le système Antarctique est bien plus fructueux que le système des Nations Unies. Je sais que ça peut paraître un peu exagéré, mais le Traité sur l’Antarctique est de loin le plus réussi à ce jour, c’est le seul qui a réussi depuis plus de soixante ans à maintenir un continent dans la paix la plus absolue.

AC : En droit international, c’est LE traité. Il a été adopté en 1959 avec la Russie et les États-Unis, avec comme point de départ le gel des prétentions territoriales, c’est-à-dire un non-accord, grâce auquel on coopère. C’est en cela qu’il est extraordinaire. Il existe un mécanisme d’inspection, tout État peut visiter toute station ou navire pour vérifier que l’on respecte bien le Traité.

Luis Valentín Ferrada et son groupe de travail ont visité plusieurs installations en Antarctique l’été dernier dans le cadre d’études juridiques. Image : Instituto Millenio Base

LVF : Pour que cela fonctionne bien – et je pense que c’est le fond du problème –, il nous faut des représentants d’États en qui nous avons réellement confiance, et nous devons nous soucier d’avoir les meilleures personnes possibles à travers les mécanismes démocratiques respectifs. Pas seulement intellectuellement, mais aussi moralement, pour garantir le bien-être de nos pays et celui de l’humanité. Et une fois que nous avons ces bons représentants, il faut aussi leur donner l’espace pour qu’ils déploient leurs fonctions.

C’est le point critique que connaissent les démocraties de nos pays : un manque de confiance envers nos autorités. Nous ne sommes pas sûrs que les personnes que nous envoyons aux réunions sont effectivement celles qui vont faire ou seront capables de faire ce que nous voulons. Il faudrait qu’on dépasse ce manque de confiance, qu’on forme nos négociateurs du mieux possible, pour avoir les meilleurs universitaires, les meilleurs diplomates, les meilleurs opérateurs logistiques… Il faudrait qu’on ait un système et une mécanique qui permettent aux meilleures personnes possibles de se retrouver pour négocier pour le bien-être des pays, de nos peuples et du système international en général.

Propos recueilli par Camille Lin

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