Auteur : William (Bill) Muntean, Conseiller principal du Département d’État américain pour l’Antarctique, 2018-2023
Les États-Unis sont le seul grand pays actif en Antarctique à n’avoir fait aucune déclaration politique importante sur la région au cours des dernières années. Tous les autres pays qui effectuent des opérations et ont des intérêts importants dans la région – l’Argentine (2023), l’Australie (2022), le Chili (2021), la Chine (2017), la France (2022), la Nouvelle-Zélande (2019), la Norvège (2015), la Russie (2023) et le Royaume-Uni (2021) – ont publié des déclarations de politique générale et/ou ont demandé à leur chef d’État ou de gouvernement de faire des déclarations de politique générale de haut niveau sur la région. Aucun haut responsable du gouvernement américain n’a récemment fait de déclaration générale sur la politique relative à la région au cours de la dernière décennie, et les États-Unis n’ont pas non plus mis à jour leur politique à l’égard de la région depuis… 1994 !
Le silence des États-Unis sur l’Antarctique pose la question de savoir s’ils ont toujours l’intention d’être actifs et influents non seulement dans la recherche scientifique qui a lieu dans la région, mais aussi dans les forums politiques qui maintiennent la paix et qui se tiennent partout où la science se déroule. Le silence persistant des États-Unis, qui ont traditionnellement joué un rôle de premier plan dans la région depuis les années 1950, crée un vide qui permet aux pays de promouvoir leurs intérêts nationaux dans la région. Les États-Unis pourraient prendre rapidement plusieurs mesures peu coûteuses pour réduire le risque de voir d’autres pays éroder davantage leur leadership et leurs intérêts dans l’Antarctique.
Sept pays (l’Argentine, l’Australie, le Chili, la France, la Nouvelle-Zélande, la Norvège et le Royaume-Uni) ont annoncé des revendications territoriales spécifiques en Antarctique, bien que toutes ces revendications soient mises en suspens par le traité sur l’Antarctique. Tous ces pays ont été les premiers signataires du traité sur l’Antarctique et continuent à le soutenir activement, ainsi que les accords qui en découlent. Les États-Unis (et pratiquement tous les autres pays) ne reconnaissent pas ces revendications. La Russie maintient une base de revendication sur l’Antarctique et l’on craint périodiquement que les activités de la Chine dans l’Antarctique ne conduisent à une revendication territoriale, bien qu’une telle revendication soit interdite par le traité. Les voyages des chefs d’État ou de gouvernement sont l’occasion de faire des déclarations publiques et de favoriser l’échange d’informations et les délibérations sur la politique au sein du gouvernement. La publication d’une déclaration officielle de politique générale a le même résultat et le même processus. Au cours de la dernière décennie, tous les pays les plus actifs dans l’Antarctique, à l’exception des États-Unis, se sont rendus sur le continent ou ont fourni une mise à jour complète de leur politique concernant l’Antarctique.
L’Argentine et le Chili ont été particulièrement actifs en 2023 pour promouvoir leurs intérêts dans l’Antarctique. Le président argentin Alberto Fernandez s’est rendu en Antarctique en février et le président chilien Gabriel Boric en juin, puis à nouveau en novembre, cette fois en compagnie du secrétaire général des Nations unies, M. Gutierrez. Lors de sa visite en février, la présidente argentine Fernandez a prononcé un discours de fond pour affirmer que la souveraineté de l’Argentine sur l’Antarctique était égale à celle qu’elle revendiquait sur les îles Malouines (Falkland). Cette déclaration s’inscrit dans le prolongement de celles qu’il a faites précédemment au sujet de l’Argentine, à savoir qu’il s’agit d’un pays bi-contentieux. Le Chili a publié sa politique antarctique actualisée en 2021, qui fait de la protection et de la promotion de sa souveraineté dans la région une priorité absolue. Les deux pays ont de plus en plus souligné publiquement leurs revendications respectives et conflictuelles dans l’océan Austral, sur la base de leurs revendications territoriales non reconnues dans l’Antarctique.
L’Australie (2022), la France (2022), la Nouvelle-Zélande (2019), la Norvège (2015) et le Royaume-Uni (2021) ont tous récemment mis à jour leur politique antarctique. L’Australie et la Norvège accordent également la priorité au développement des opportunités économiques liées à l’Antarctique, tandis que la France met l’accent sur la protection de l’environnement. Le Premier ministre australien Scott Morrison a également annoncé en 2022 un engagement de 800 millions de dollars pour se concentrer sur des objectifs stratégiques en plus de la science. Il est peut-être surprenant de constater que, compte tenu de leur rôle historique dans l’Antarctique, ni l’Australie ni le Royaume-Uni n’ont envoyé de hauts fonctionnaires sur le continent au cours des dernières années. L’ancienne première ministre néo-zélandaise Jacinda Ardern s’est rendue dans la région en octobre 2022 et le roi de Norvège Harald V et deux ministres s’y sont rendus en 2015.
Tout comme les États-Unis, la Russie maintient la base d’une revendication territoriale, mais n’a jamais dit où et sous quelle justification elle ferait cette revendication. La Russie a publié son dernier plan décennal pour l’Antarctique en 2021, a fait de l’Antarctique une zone régionale prioritaire dans sa doctrine maritime de 2022 et l’a inclus pour la première fois dans son concept de politique étrangère de 2023. La Chine est le pays le plus actif qui n’a pas de revendication territoriale, ni même de base de revendication, et qui accroît activement sa présence régionale. Elle a publié son livre blanc en 2017, en même temps qu’elle accueillait la réunion annuelle du traité sur l’Antarctique, mais n’a pas fourni d’autres orientations de politique publique de haut niveau sur la région. Avec l’ouverture, le 7 février 2024, de la station Qinling, sa troisième station ouverte toute l’année, il est clair que la Chine accroît activement sa présence en Antarctique. Contrairement à de nombreux autres pays mentionnés dans le présent document, mais à l’instar des États-Unis, les hauts fonctionnaires chinois et russes ne se sont pas rendus récemment dans la région.
Le silence des États-Unis
Les États-Unis n’ont publié aucune orientation politique au cours de ce siècle, et utilisent donc toujours la version de 1994, et aucun haut responsable du gouvernement américain n’a prononcé de discours énonçant des orientations politiques à l’égard de la région depuis des années. Une occasion en or de donner une vue d’ensemble des intérêts américains s’est présentée lorsque les États-Unis ont accueilli la réunion annuelle sur le traité de l’Antarctique en 2009, mais la secrétaire d’État Clinton a préféré utiliser ses remarques d’ouverture de cette réunion pour se concentrer sur les propositions spécifiques des États-Unis lors de cette réunion. La même année, la Maison Blanche a envoyé au Congrès un projet de loi visant à actualiser la législation américaine relative à l’Antarctique, mais le Congrès n’a pas donné suite à cette demande et, ces dernières années, les hauts fonctionnaires n’ont pas exercé de pression significative pour faire avancer ce projet de loi.
Le secrétaire d’État John Kerry s’est personnellement impliqué dans la création de l’aire marine protégée de la mer de Ross et s’est rendu en Antarctique en 2016, mais il n’a pas commenté publiquement les intérêts ou les priorités des États-Unis dans la région au-delà de ce seul résultat. Pour la première fois, les États-Unis ont mentionné l’Antarctique dans leur stratégie de sécurité nationale pour 2022, en déclarant : « Et nous allons promouvoir le statut de l’Antarctique en tant que continent réservé à la paix et à la science, conformément aux dispositions du traité sur l’Antarctique de 1959. » Cependant, une ligne ajoutée dans ce qui semble être une réflexion après coup ne donne pas beaucoup d’indications à qui que ce soit sur les priorités et les intérêts des États-Unis dans la région, et ces indications n’ont pas non plus été expliquées par d’autres documents publiés par les agences gouvernementales américaines concernées, telles que le département d’État et la Fondation nationale pour la science.
Le silence n’est un problème que si les États-Unis ne veulent pas que des pays revendicateurs ou des concurrents stratégiques jouent un rôle de premier plan dans l’Antarctique. Depuis les années 1950, les États-Unis ont pris la tête de l’équilibre entre les sept pays revendicateurs et tous les autres pays non revendicateurs, tout en veillant à ce que la région ne devienne pas une plate-forme à partir de laquelle les États-Unis, leurs alliés et leurs amis seraient menacés. Il n’est pas clair pour l’instant s’il s’agit toujours d’un objectif de haut niveau des États-Unis ou simplement de la préférence des experts techniques qui couvrent la région.
Plusieurs options s’offrent aux États-Unis s’ils souhaitent redevenir actifs et influents sur les questions politiques relatives à l’Antarctique. Une option consisterait à mettre à jour les orientations politiques de 1994 ; réaffirmer, si c’est toujours exact, que les États-Unis maintiendront leur position de collaboration dans le cadre du système du traité sur l’Antarctique, qu’ils continuent à rejeter toutes les revendications de souveraineté sur la région et qu’ils réservent leurs propres droits, pourrait réduire les craintes que l’Antarctique ne devienne aussi litigieux que l’Arctique. Une autre option consisterait à proposer au Congrès une législation visant à mettre en œuvre divers instruments dont les États-Unis ont convenu lors des réunions annuelles du traité sur l’Antarctique en 2004, 2005 et 2009 ; cela permettrait à la fois de faire avancer ces questions spécifiques (liées de manière générale à la protection de l’environnement de l’Antarctique) et de fournir un moyen aux pouvoirs exécutif et législatif de mieux comprendre les intérêts des États-Unis dans la région et d’agir en conséquence. Une autre option serait que le secrétaire d’État prononce un discours sur la politique des États-Unis à l’égard de l’Antarctique. Bien qu’il n’y ait aucune raison pour que les questions relatives à l’Antarctique soient aussi importantes que celles relatives à l’Arctique, des décennies de silence créent un vide que d’autres pays peuvent combler et qu’ils comblent déjà.
Pour une bonne raison, l’Antarctique est plus souvent au cœur de l’actualité aux États-Unis pour des raisons environnementales : les pays doivent agir de toute urgence pour inverser l’impact du changement climatique mondial sur l’Antarctique, en particulier la fonte de la glace de mer et les nappes glaciaires menacées qui mettent en péril les populations du monde entier en raison de l’élévation potentielle du niveau de la mer et de la modification des courants planétaires. Toutefois, il est utile de rappeler que les points de basculement environnementaux pertinents peuvent être mieux étudiés en Antarctique si le continent continue d’être réservé à la paix et à la science. L’augmentation des questions relatives à la politique et à la paix soulève des doutes quant aux investissements scientifiques à un moment où les pays devraient redoubler d’efforts pour comprendre l’effet anthropomorphique sur notre monde.
Les opinions et les descriptions contenues dans cet article sont celles de l’auteur et ne représentent pas nécessairement celles du gouvernement des États-Unis.
William (Bill) Muntean est Senior Associate (non-résident) au Center for Strategic and International Studies(CSIS), où il se concentre sur la géopolitique de l’Antarctique. Il a fait carrière pendant plus de 22 ans en tant qu’agent du service extérieur au sein du département d’État des États-Unis. Sa dernière mission diplomatique a été celle de conseiller principal pour l’Antarctique, supervisant une série d’activités politiques, économiques, environnementales et scientifiques liées à l’Antarctique, d’août 2018 à juillet 2023. À ce titre, il a été deux fois représentant adjoint des États-Unis à la réunion consultative du traité sur l’Antarctique et chef de la délégation américaine en 2022 (Berlin) et 2023 (Helsinki). Il a également dirigé l’équipe d’inspection américaine de 2020, qui a procédé à des inspections inopinées de trois stations de la mer de Ross, dont la station de la RPC en construction sur Inexpressible Island, aujourd’hui appelée station Qinling (voir photo).
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