Es handelt sich um ganz besondere französische Gebiete, sowohl wegen ihrer biologischen Vielfalt als auch wegen ihres Verwaltungssystems, dessen Besonderheiten diese „Randgebiete im Zentrum der territorialen Fragen“ widerspiegeln. Ein Ausdruck, der der gleichnamigen Konferenz entlehnt ist, die im vergangenen Oktober von Florian Aumond, Ludovic Chan-Tung, Anne Choquet und Sabine Lavorel, nationalen und internationalen Experten für Polarrecht, organisiert wurde, die diesen Artikel über die französischen Süd- und Antarktisgebiete geschrieben haben. Dieser Artikel wurde ursprünglich in der Zeitschrift The Conversation anlässlich des One Planet – Polar Summit veröffentlicht. Wir dachten, es wäre nützlich, Sie an seine Existenz zu erinnern.
Frankreich war vom 8. bis 10. November 2023 Gastgeber des One Planet – Polar Summit. Zu den Ankündigungen gehörte die Abstimmung über den Gesetzesentwurf zum Polarprogramm für die Jahre 2024 bis 2030, der von den Abgeordneten Jimmy Pahun und Clémence Guetté, den Ko-Vorsitzenden der Arbeitsgruppe „Arktis, Antarktis, TAAF und Tiefsee“ der Nationalversammlung, vorgelegt wurde. Mit diesem Gesetzentwurf werden zum ersten Mal „die Budgets für die Polarforschung mit den historischen Ambitionen Frankreichs in diesen Regionen in Einklang gebracht“.
Die Französischen Süd- und Antarktisgebiete (TAAF) sind das Herzstück dieser Ambitionen. Diese fünf Bezirke – der Archipel von Crozet, die Kerguelen, Saint-Paul und Amsterdam, die Éparses-Inseln und Adélie-Land – gehören zu den in der Öffentlichkeit am wenigsten bekannten Hochseekollektiven. Diese sehr spezifischen Gebiete stehen jedoch vor großen rechtlichen, geopolitischen und ökologischen Herausforderungen.
Der zweideutige Status der TAAF
Die TAAF weisen eine Reihe von Besonderheiten auf, nicht zuletzt die geografische Entfernung zum französischen Festland, die schwierige Zugänglichkeit und das Fehlen einer ständigen menschlichen Bevölkerung. Diese Merkmale erklären, warum diese Gebiete einer besonderen Form der Governance unterliegen.
Der zweideutige Status der TAAF ist in einem Gesetz vom 6. August 1955 festgelegt, das durch ein Dekret vom 11. September 2008 ergänzt wurde. Das Gesetz von 1955 bezeichnete sie als „überseeisches Gebiet“ (TOM), obwohl diese Rechtskategorie durch die Verfassungsänderung vom 28. März 2003 abgeschafft und durch das Konzept der „überseeischen Gebietskörperschaft“ (KOM) ersetzt wurde. Bislang hat der Gesetzgeber die TAAF weiterhin als „überseeische Gebietskörperschaft“ bezeichnet, ohne dies wirklich zu begründen.
Im Übrigen ist es unwahrscheinlich, dass die von Emmanuel Macron Anfang Oktober angekündigte Verfassungsreform über die territoriale Organisation der Republik, einschließlich der Überseegebiete, eine Gelegenheit bietet, diesen Punkt zu klären.
Gesonderte gesetzliche Regelung
Die Rechtsnatur der TAAF ist daher fraglich: Ist sie eine echte Gebietskörperschaft? Die Antwort ist knifflig: In Ermangelung einer ständigen menschlichen Bevölkerung gibt es keine Kommunalwahlen, keine gewählten Räte und keine lokale Demokratie. Sollte die TAAF als ein Kollektiv mit Sonderstatus betrachtet werden?
Dieser Status ist umso bemerkenswerter, als für die TAAF der Grundsatz der Spezialität der Gesetzgebung gilt, d. h. die französischen Gesetze sind dort nicht anwendbar, es sei denn, es wird eine Ausnahme gemacht. Dies gilt für die Straßenverkehrsordnung, die Bauordnung und die Bildungsordnung. Dies bedeutet jedoch nicht, dass die TAAF keinen französischen Vorschriften unterliegen, da ausnahmsweise das Strafgesetzbuch, das Zivilgesetzbuch und die Vorschriften über die Staatsangehörigkeit anwendbar bleiben.
Es ist daher möglich – wenn auch selten -, dass eine Hochzeit in der TAAF gefeiert wird. Im Jahr 2014 wurde ein französischer Staatsangehöriger zu einer Geldstrafe von 10 000 Euro verurteilt, weil er illegal Touristenreisen in die Antarktis organisiert und gegen das Umweltgesetzbuch verstoßen hatte.
Unsichere Position und territoriale Streitigkeiten
Die TAAF sind zwar unbekannt, aber dennoch mit wichtigen geopolitischen Fragen verbunden. Sie liegen am Rande des indopazifischen Raums, den Frankreich nach Japan, den Vereinigten Staaten, Indien und Indonesien zu einem zentralen Element seiner Außenpolitik gemacht hat.
Mit diesem neuen strategischen Konzept werden die bisherigen Ansätze aktualisiert, wobei die Lage der Inseln in der Zone stärker berücksichtigt wird. Unter ihnen nehmen die TAAFs, obwohl sie im Diskurs immer wieder erwähnt werden, eine unsichere Position ein.
Sie sind auch Gegenstand von Territorialstreitigkeiten zwischen Frankreich und einigen seiner Nachbarn. Das Beispiel von Terre Adélie, einem mehr als 430.000 km2 großen „Sektor“ an der Ostküste des Kontinents, ist ein gutes Beispiel dafür. Mit dem Antarktisvertrag vom 1. Dezember 1959 wurden die Gebietsansprüche der sieben so genannten „Besitzstaaten“ (Argentinien, Australien, Chile, Frankreich, Neuseeland, Norwegen und das Vereinigte Königreich) faktisch „eingefroren“, was zur Folge hatte, dass diese Ansprüche zwar nicht bestritten, aber auch nicht festgeschrieben wurden.
Die Adelie-Inseln können also aus Sicht von Paris französisch bleiben, während sie für Washington, Peking oder Moskau ein „internationalisiertes“ Gebiet darstellen.
Îles Éparses, umstrittene Souveränität
Obwohl Frankreichs Anspruch auf die drei südlichen Inseln (Kerguelen, Saint-Paul und Amsterdam und Crozet) nicht mehr bestritten wird, steht es vor zwei großen Herausforderungen in Bezug auf seinen Anspruch auf territoriale Souveränität über die Éparses-Inseln.
Erstens macht Madagaskar die vier Inseln im Kanal von Mosambik (Europa, Juan de Nova, Bassas da India und Les Glorieuses) streitig. Der Besuch von Emmanuel Macron in den Glorieuses im Oktober 2019, eine Premiere für einen Staatschef, hat die Opposition wiederbelebt und die Haltung von Tananarive verschärft. Seitdem sind die Verhandlungen ins Stocken geraten.
Das Gleiche gilt für den anderen Gebietsstreit zwischen Frankreich und Mauritius um die Insel Tromelin. Am 7. Juni 2010 wurde jedoch ein Rahmenabkommen über die gemeinsame Bewirtschaftung angenommen, das die Zusammenarbeit zwischen den Staaten in Fragen der Forschung, des Umweltschutzes und der Bewirtschaftung der Fischereiressourcen regelt.
Es ist jedoch noch nicht in Kraft getreten, da das französische Parlament die Ratifizierung nicht genehmigt hat. Die Gründe dafür liegen in den Befürchtungen einiger Abgeordneter, dass damit die Büchse der Pandora geöffnet werden könnte und die Souveränität über diese umstrittenen Inseln verloren geht.
Schutzgebiet für biologische Vielfalt
Aus ökologischer Sicht hat die geografische Isolierung weitgehend dazu beigetragen, die außergewöhnliche biologische Vielfalt der TAAF als Ganzes zu erhalten, die einer großen Zahl geschützter Arten als Rückzugsgebiet dienen. Die Erhaltung dieser einzigartigen Umwelt ist angesichts der Auswirkungen menschlicher Aktivitäten und globaler Umweltveränderungen ein immer dringlicheres Anliegen.
Auch hier unterscheidet sich der Fall von Terre Adélie von dem der anderen TAAF. Ihre besondere Umwelt wird durch einen besonderen Rechtsrahmen geschützt, da sie den Bestimmungen des Antarktisvertrags von 1959 unterliegt, insbesondere dem Madrider Protokoll und seinen sechs Anhängen. Zusammen bieten sie einen umfassenden Schutz für die antarktische Umwelt und haben sich bisher als recht wirksam erwiesen, um die biologische Vielfalt in der Region zu erhalten.
In den anderen TAAFs verfolgt die französische Regierung seit zwanzig Jahren eine proaktive Politik zum Schutz dieser gefährdeten Gebiete. Im Jahr 2006 wurde das Naturreservat Französische Südterritorien um den Crozet-Archipel und die Inseln Kerguelen, Saint-Paul und Amsterdam eingerichtet.
Dieses Reservat, das bis 2022 eine Fläche von 1,6 Millionen km2 umfassen wird, ist eines der größten Meeresschutzgebiete der Welt und gehört seit 2019 zum UNESCO-Welterbe. Hinzu kommt das 43.000 km2 große nationale Naturschutzgebiet des Glorieuses-Archipels, dessen Schutz 2021 verstärkt wird.
Unzureichender Schutz?
Dieser Schritt, natürliche Umgebungen zu Schutzgebieten zu machen, ist sicherlich zu begrüßen, wirft jedoch zwei Fragen auf.
Erstens kann dieser Prozess die Tatsache verschleiern, dass der Schutz der Meeresumwelt im Zusammenhang mit anhaltenden Souveränitätsstreitigkeiten ausgenutzt wird. So hat beispielsweise die Einrichtung des Meeresschutzgebiets Glorieuses im Jahr 2021 am nördlichen Eingang des Mosambik-Kanals heftigen Widerstand von Madagaskar hervorgerufen, das nicht versäumt hat, auf seine konkurrierenden Ansprüche auf die Souveränität über die Éparses-Inseln hinzuweisen.
Andererseits ist die Wirksamkeit des Schutzes von einmal ausgewiesenen Schutzgebieten fraglich. Die Entwicklung von Bewirtschaftungsplänen zur Erreichung der festgelegten Ziele und die Mobilisierung von Ressourcen zur Erreichung dieser Ziele erweisen sich sehr oft als unzureichend.
Außerdem schließt die Einrichtung von Naturschutzgebieten menschliche Aktivitäten nicht völlig aus: In den TAAF finden wissenschaftliche, fischereiliche und touristische Aktivitäten statt. Diese Tätigkeiten müssen zwar vorher vom Präfekten, dem Verwalter der TAAF, angemeldet oder genehmigt werden, doch muss unbedingt sichergestellt werden, dass ihre Auswirkungen auf diese empfindliche Umwelt streng begrenzt werden.
Sabine Lavorel ist Dozentin für öffentliches Recht an der Universität Grenoble Alpes (UGA) und Inhaberin des Lehrstuhls für Recht und Governance des Eisspeichers.
Florian Aumond ist Dozent für öffentliches Recht an der Universität Poitiers und wissenschaftlicher Leiter des Kolloquiums „Les terres australes et antarctiques françaises: terres des marges au cœur des enjeux territoriaux“.
Ludovic Chan-Tung ist Dozent für öffentliches Recht an der Université Grenoble Alpes (UGA) und hat an der Veröffentlichung eines Buches mit dem Titel „L’Antarctique : enjeux et perspectives juridiques“ mitgewirkt.
Anne Choquet ist Rechtsanwältin mit Spezialisierung auf das Polarrecht und Forschungsprofessorin am Institut Universitaire Européen de la Mer (IUEM) und der Université de Bretagne Occidentale (UBO), Präsidentin des Comité National Français des Recherches Arctiques et Antarctiques (CNFRA) und Inhaberin des Chaire Enjeux Polaires.
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